Trennbankenordnung. Herkunft und  aktuelle Perspektiven [1]

Erstmals eingeführt wurde eine Trennbankenordnung mit dem zweiten Glass-Steagall Ge­setz der USA von 1933.[2] Glass war als früherer US-Finanzminister an der Gründung der Federal Reserve beteiligt. Unter dem Eindruck des Börsenkrachs von 1929 und der nachfolgenden Großen Depression woll­te man die Sicherheit von Banken, und die Sicherheit der Kunden­gut­haben, dadurch gewährleisten, dass diese von riskanten Finanzinvest­ments abgeschirmt werden. Das Gesetz schrieb vor, das Investment Ban­king zu trennen vom Commercial Banking, auch Business Banking ge­nannt. Damit wurde die Trennung von Geschäftsbanken und Investment­banken geschaffen.

Source: The Economist 17Sep2011,31

Source: The Economist 17Sep2011,31

Aufgabe der Geschäftsbanken sollte es sein, den allgemeinen Zahlungsverkehr abzuwickeln und die Wirtschaft mit Kredit zu versorgen. Sie sollten selbst keine Kapitalanteile an anderen Unternehmen halten. Dennoch war es ihnen erlaubt, 10 Prozent Einnahmen aus Wertpapierge­schäften zu erzielen. Staatsanleihen konnten sie unbeschränkt handeln und halten. Im Unterschied dazu sollten Investmentbanken alle Arten von Wertpapiergeschäften abwickeln, an oder außerhalb der Börse, Investmentfonds betreiben u.a.

Geschäftsbanken unterlagen einer strafferen, Investmentbanken einer eher lockeren Aufsicht. Geschäftsbanken waren zur Refinanzierung bei der Zentralbank zugelassen, Investment­banken nicht. Den Häusern JP Morgan und Goldman Sachs wurde es zu einem späteren Zeitpunkt jedoch ermöglicht, unter ihrem Dach beide Arten von Bankgeschäften zu betreiben. Mit dem Gesetz wurde auf Initiative von Steagall außerdem die Federal Deposit Insurance Corpora­tion FDIC als Einlagensicherungs­fonds gegründet. Durch eine Ergänzung des Gesetzes von 1956 wurden zudem Versicherungsgeschäfte von Bankgeschäften getrennt.

1999 wurde die Trennbankenordnung aufgehoben. Es ist im Rück­blick nicht ohne weiteres erkennbar, ob dies auf lobbyistischen Druck der Banken erfolgte, oder ob der Eindruck entstanden war, die Trennung finanzwirtschaftlicher Geschäftsfelder sei entbehrlich. Es hatte eine Diskussion darüber gegeben, ob die Trennbanken­ordnung, anstatt vor Risiken zu schützen, nicht eher Risiken in bedenklicher Weise konzentriere, und ob Risiken in einem vermischten Universalbankensystem nicht bes­ser zu verteilen und abzufedern seien. Aber auch bei dieser Diskussion ist nicht deutlich, wer sie aufgrund welcher Motive anstieß.

Die Vorstellung, eine Risikostreuung sei eine Risikominimierung, hat sich in der Krise 2007–09 als Illusion entpuppt. Der Risikotransfer durch allseitigen Handel mit allen Arten von Forderungen und Verbindlichkei­ten erwies sich nicht als ausgewogene Risikooptimierung denn vielmehr als Risikodiffusion, als generalisierte Umwälzung und Verschleierung immer größerer Risiken. Die Banken konstruierten und kombinierten Optionen, Futures und Swaps auf alle möglichen Basiswerte, im Vermeinen, damit immer gut heraus­zukommen. Den Zusammenbruch von LTCM (Long-Term Capital Management) im Jahr 1998 hielt man für einen untypischen Einzelfall. 2007–09 erwies er sich als prototypisch für das ganze Geschäftsfeld.[3] Aus unerklärlichen Gründen scheint es viel mehr unwahrscheinliche Finanzereignisse zu geben als Modelle auf Basis statistischer Normalverteilung vorsehen. Die quantitativen Risikomodelle, aufgrund derer Emittenten und Anleger sich in Sicherheit wogen, stehen nun im Verdacht, auch nicht mehr zu sein als noch eine Generation von Rubbish-in-Rubbish-out-Model­lier­un­gen.

Unabhängig davon war die Trennbankenordnung nach dem Glass-Steagall-Act in diversen Einzelheiten durch­aus kritisierbar. Man war anscheinend noch sehr dem Bargelddenken verhaftet und verkannte die Rolle des fraktionalen Reservebanking. Weder die Giralgeldschöpfung per Bankenkredit noch deren Einsatz zur Aufhebelung von Finanzinvestments auf Kreditbasis wurden geregelt. Infolgedessen blieben die Geschäftsbanken gegen Risiken des Investmentbanking doch in großem Maß ungeschützt. Ebenso blieb der Zahlungsverkehr mit dem Kreditgeschäft verquickt und wurde so in Krisen der Kredit- und Investitionsbanken weiterhin in Mitleidenschaft gezogen. Auch sonst war das Gesetz nicht ganz konsequent. Die Investment­banken blieben nicht nur indirekt, sondern zum Teil auch direkt an der Giralgeld­schöpfung beteiligt. Ungeachtet dessen blieb es Geschäftsbanken mög­lich, selber in Staatsanleihen, Fondsgeschäften und anderen Wertpapieren tätig zu sein. Im Gesamtergebnis konnte das Gesetz im Sinn seiner Zielsetzung so tatsächlich nur wenig bewirken.

Ob es Zufall ist, dass die Aufhebung des Glass-Steagall Gesetzes und die finale Rie­senblasenbildung zeitlich beieinander liegen? Das Unheil bereitete sich vor, als Institute anfingen, schlechte Hypotheken und alle möglichen ande­­ren Forderungen paketiert zu verbriefen. Da Banken Kreditforde­rungen an Kunden nur mit deren Zustimmung an Dritte abtreten dürfen, schufen sie sich Hilfskonstruktionen in Form von Zweckgesellschaften (special purpose entities). Das sind, wenn man so will, Schattenbanken einer Bank außerhalb ihrer Bilanz. Die Zweckgesellschaften verkaufen For­de­rungen einer Bank in Form von Asset-backed Securities (forde­rungsbe­sicherte Verbriefungen). Mithilfe der Einnahmen machen die Ban­ken neue Kreditgeschäfte, die sie wiederum verbrieft auslagern usw. Abge­nommen wurden diese Papiere bisher von Hedgefonds und anderen Ban­ken. Der Handel mit solchen 'innovativen' Verbriefungen sowie Credit Default Swaps darauf konnte umso expan­si­ver verlaufen, als er seit dem Platzen der Dotcom-Bubble 2000 aufge­he­belt wurde durch Dauer­billig­kredit im Zusammenspiel von üppigem Reservenangebot und multipler Giralgeld­schöpfung. Von Clinton wird kolportiert, er habe es im Nach­hinein be­dauert, das Aufhebungsgesetz von 1999 unterschrieben zu haben.

Source: The Economist 16April2011,33

Source: The Economist 16April2011,33

Jenseits der Schwachpunkte des Glass-Steagall-Gesetzes besitzt der Grundgedanke einer Trennbankenordnung, wie jeder Ansatz substantiierter Arbeits- oder Gewaltenteilung, etwas unabweisbar Vernünftiges. So ist denn die Sache heute neu thema­tisiert worden. Als expo­nier­te Unterstützer hervorgetreten sind u.a. US-Präsident Obama, der seinerzeitige Gouver­neur der Bank von England, Mervyn King, der Vorsitzende der Britisch Independent Commission on Banking, John Vickers, und der Gouverneur der Finnischen Nationalbank, Erkki Liikanen.[4]

Letztere schlägt erneut vor, die Abwicklung des Zahlungsverkehrs zusammen mit dem Kredit- und Einlagengeschäft zu trennen vom Eigengeschäft der Banken und sonstigen Investmentaktivitäten. Erstere erhalten Staatsgarantien, letztere nicht. Ähnlich lautet der Volcker-Plan, vorge­bracht vom früheren Vor­sitz­enden der Federal Reserve, Paul Volcker. Danach sollen Geschäftsbanken keine Eigengeschäfte tätigen und nicht in Hedgefonds und Private Equity involviert sein.[5]

Auch diese neuen Vorschläge verkennen die fundamentale Rolle des fraktionalen Reservebanking. Die Verquickung von Geld und Kredit beinhaltet die Kopplung des allgemeinen Geld- und Zahlungsverkehrs mit Kreditgeschäften der Banken. Aufgrund dessen, und des fortbestehenden Potenzials zur überschießenden Giralgeld­schöp­fung, auch und gerade für Zwecke des Investmentbanking, ist absehbar, dass auch mit diesen Neuanläufen die geringe Wirksam­keit des Glass-Steagall Gesetzes reproduziert wird.

Ein Trennbanken-Ansatz des französischen Wirtschaftsnobelpreis­trägers Maurice Allais von 1988 zielt dagegen auf die Kontrolle der Geld­menge. Er sah vor, das Zahlungsmanagement von anderen Bank­funktionen zu separieren. Es solle banques de dépôt geben, deren Auf­gabe darauf beschränkt ist, den Zahlungsverkehr abzuwickeln, und zwar zu 100% in Zentralbankgeld. Demgegenüber würden banques de prêts terminierte Einlagen aufnehmen und sie an wen auch immer weiter­verleihen.[6] Das bedeutet also eine Trennung von Servicebanken und Kreditbanken (Geschäftsbanken), während die Rolle von Investmentbanken hier nicht thematisiert wird. Das ähnelt dem Ansatz von Gocht aus dem Jahr 1975. Der ehe­ma­lige Bundesbankdirektor wollte den gesamten Zahlungsverkehr auf das Postscheckamt verlagern. Es sollte der Zentralbank unterstellt werden und den Zah­lungsverkehr ausschließlich in Zentralbankgeld abwickeln.[7]

Beide Vor­­schläge lassen sich auf Fisher zurückführen, der 1935 die Trennung der Kundenkontoführung als 'Scheckbank' vom sonstigen Bankengeschäft angeregt hatte. Als Vorbild dienten ihm die damaligen deutschen Postscheckämter (eigentlich Postgiroämter).[8] Die Vorschläge von Allais, Gocht und Fisher bewegen sich nicht mehr im Rahmen des bestehenden fraktionalen Reservesystems, sondern beinhalten den Übergang zu einer 100%-Reserve.

In einer Vollgeldordnung dagegen ist die Trennung des allgemeinen Zahlungsverkehrs von anderen Bankfunktionen automatisch gegeben, und zwar durch die Umwandlung von Girokonten in Geldkonten außerhalb der Bankenbilanz. Die Geldkonten der Kunden sind daher von Kredit- und Anlagegeschäften der Banken nicht tangiert, die Gut­haben auf Geldkonten nicht mehr gefährdet, gleich wo sie ge­führt werden.

Bisherige Trennbanken-Ansätze hatten offenbar jeweils nur einen bestimmten Aspekt im Auge, unter Vernachlässigung anderer wichtiger Aspekte. Generell fehlt bei allen Ansätzen eine ordnungspolitische Funktionen­­­teilung zwischen Real- und Finanzwirtschaft. Banken und Finanzinstitute sollen keine realwirtschaftlichen Unternehmen betreiben und sich auch nicht am Eigenkapital von Industrieunternehmen und anderen Firmen beteiligen, wie das im ursprüng­lichen Glass-Steagall Gesetz mit enthal­ten war. Umgekehrt sollen Industrie- und Dienstleistungsunternehmen keine eigenen Kredit- und Finanzinstitute betreiben. Ein Indu­s­trie­­konzern soll kein Finanzinstitut mit angeschlossener Produktion sein. Am Markt sollen sich die Fähigsten behaupten. Das sind nicht unbedingt die durch Oligopol- und Megapolbildung am mächtigs­ten gewordenen. Das ist jedoch eine weitergehende andere Thematik, die an dieser Stelle nicht vertieft werden kann.[9]

Die nächste notwendige, aber verkannte Funktionentrennung betrifft die zwischen Zentralbank und Banken, die Trennung von Geld und Kredit. Das ist nur im Vollgeldansatz und zuvor in den 100%-Ansätzen enthalten. Die Zentralbank (Monetative) soll die Wirtschaft mit Geld versorgen und die Geldmenge kontrollieren. Die Zentralbank ist die Währungsbank. Alle anderen Banken und Finanzinstitute haben mit dem Gebrauch des Geldes, insbesondere verschiedensten Formen von Kredit und Finanzierungen zu tun. Damit wird der Geld- und Zahlungsverkehr vom Kredit- und Investmentbanking getrennt und gegenüber deren Risiken abgeschirmt.

Ohne diese Trennung und die damit verbundene Aufhebung des  Giralgeld­­regimes bleibt, wie die Erfahrung mit dem Glass-Steagall Gesetz zeigt, eine Trennbanken­ordnung nicht einmal eine halbe Sache. Ist jedoch das Giralgeldregime aufgehoben, kann das Geldkonten- und Zahlungs­management durchaus wie bisher von Geschäftsbanken er­bracht werden. Es können sich dafür aber auch Spezialbanken etablieren. Das wären Service­banken (sinngemäß analog Fisher's Scheckbanken und Allais' Banques de dépôt). Sie erbringen Dienstleistungen des Geld­konten- und Zahlungsmanage­ments und des Geldwechsels einschließ­lich des Devisenhandels für das Publikum. Sie nehmen keine terminierten verzinslichen Einlagen an und vergeben keine Kredite, außer Dispokredit an ihre Kunden, den sie durch externe Geldaufnahme finanzieren.

Es bleiben dann noch Kreditbanken (Geschäftsbanken), Immobilienbanken und Anlagebanken (Investmentbanken).

Kreditbanken (Geschäftsbanken) sind auf das Depositen- und Kredit­geschäft festgelegt i.S.v. banken­vermittelten Darlehen für verschiedenste realwirtschaftliche Zwecke an Firmen, öffentliche Haushalte und Privatpersonen. Über Depositen hinaus können sie sich auch mit der Ausgabe von Schuldverschreibungen (zum Beispiel Sparbriefen), Geldmarktfonds-Anteilen u.a. finanzieren, nicht jedoch mit Wertpapiergeschäften, die in den Bereich des Immobilien- und Investmentbanking fallen.

Immobilien­banken (Hypotheken-/Grundbanken) sind als eine spezielle Mischform von Kredit- und Investitionsbank aufzufassen, die ausschließlich in der Immobi­lien­finan­zierung tätig sind. Sie nehmen keine Depositen entgegen, sondern finanzieren sich durch Hypothekenpfandbriefe, Immobilienfonds und andere Kreditaufnahmen.

Schließlich Anlagebanken (Investmentbanken). Ihr Geschäftsfeld sind die Kapitalmärkte. Hierzu gehört die Platzierung von Anleihen und Aktien (Kapitalbeschaf­fung für Firmen und öffentliche Haushalte), der
Sekundär­handel mit diesen Wertpapieren sowie mit Derivaten, die Vermögens­­ver­waltung für Kunden, die Bildung von Fonds (Kapitalanlagegesell­schaf­ten), auch die außerbörsliche Vermittlung oder Fonds­­ver­mitt­lung von Eigenkapital (private equity).

Investmentbanken führen ihr Betriebs­konto bei der Zentralbank, sie sind jedoch, wie Servicebanken, zu evtl. Refinanzierungen und Offenmarktgeschäften der Zentral­bank nicht zugelassen. Zugelassen sind Kredit- und Immobi­lien­banken. Investmentbanken nehmen keine Depositen an und vergeben keine Darlehen. Sie finanzieren ihre Geschäfte ausschließlich durch das Einsammeln von Kapital, das ihnen von Nichtbanken für bestimmte Anlagezwecke zufließt. Kredite von Geschäftsbanken und Immobilienbanken an Investmentbanken sind auszuschließen. 

Anders gesagt, die Mittel, die am Kapitalmarkt in Wertpapiere und sonstige Kapitalanlagen fließen, stammen von Nichtbanken (Privatpersonen, Unternehmen, öffentliche Haushalte). Anlegen können sie das von ihnen verwaltete Geld auch bei Immobilien- und Geschäftsbanken. Der Kapitalmarkt kann auch der Fremd- und Eigenkapitalbeschaffung der Investmentbanken dienen, aber nur so weit und in gleicher Weise wie er auch anderen Unternehmen zur Kapi­tal­beschaf­fung dient.

Es ist nicht unbedingt nötig, Universalbanken in einer solchen Weise zu zerschlagen. Die Bankunternehmen als Dach- oder Rahmenform können als Holding bestehen bleiben, sofern gewährleistet ist, dass die Geschäftsbereiche getrennt von­einander geführt werden, mit getrenntem Geldfluss, getrennter Rech­nungslegung, getrennter Haftung und getrenntem Eigenkapital.

Rein institutionell ist das von den heutigen Verhältnissen nicht allzu weit entfernt. Die bestehenden Universalbanken sind nach solchen Ge­schäftsbereichen gegliedert. Sie besitzen eine eigene Budgetverantwortung und haben Deckungsbeiträge zu erbringen. Die Fortentwicklung von Abteilungen zu eigenständigen Teilbetrieben ist auch nichts Neues, zum Beispiel bei Immobilien- und Wertpapierfonds oder Hedgefonds, die als eigenständige Kapitalanlage­Gesellschaften geführt werden. Auch zeichnet sich heute ab, dass die Implementierung von 'Living wills' nach dem Dodd-Frank Gesetz eine Tendenz zur Trennung von Geschäftsfeldern mit sich bringt. Das Gesetz verlangt von den Banken, in guten Zeiten für einen eventuellen Konkurs zu planen, ohne Dritte zu schädigen. Das geht nur, wenn die Abwicklung von Teilbereichen möglich ist, was wiederum eine Separierung solcher Teilbereiche voraussetzt. 

Das führt zur Erkenntnis, dass es nicht auf die institutionelle Getrenntaufstellung von Geschäftsbereichen an und für sich ankommt, sondern darauf, wie genau die verschiedenen Geschäftsbereiche zueinander in Beziehung stehen, oder eben auch nicht in Beziehung stehen, welche Funktionen sie erfüllen sollen, und welche nicht. Die beiden wichtigsten Strukturkomponenten einer Trennung von Geschäftsfeldern bleiben, zum einen, die Separierung des Geld- und Zahlungsmanagements gegenüber Kredit- und Investmentgeschäften, zum anderen die Unterbindung von Investmentbanking auf Kreditbasis. Sofern es möglich wäre, diese beiden Komponenten auch innerhalb bestehender Bankenstrukturen zu implementieren, wäre ihre Reorganisation darüber hinaus entbehrlich.

Ein anderer Ansatz jüngeren Datums ist das Konzept des Limited Purpose Banking nach Kotlikoff. Hier soll ein generalisierter Fonds­ansatz das Giralgeldregime der Banken beenden.[10] Das generalisierte Prinzip besteht darin, Sichtguthaben und andere Bankdepositen, überhaupt alle Gelder oder Geldvermögen, künftig als eigenständige Fonds zu führen, in der Rechtsform sinngemäß analog zu eigenständigen Kapitalanlagegesellschaften – als Geldfonds, Sparfonds, Hypothekenfonds, Immo­bilienfonds, Privatkapitalfonds, Anleihen- und Aktienfonds, Derivatefonds  usw. Der Zahlungsverkehr aller dieser Fonds muss über Geldfonds abgewickelt werden. Heutige Girokonten sollen in Cash Mutual Funds überführt werden, also in Geldfonds oder Transaktionsfonds, deren Gel­der sich im Besitz der Kunden befinden. Wie andere Fonds bilden sie ein eigenständiges Vermögen, das vom Fonds­management als der Leitung des eigenständigen Fonds-Unternehmens verwaltet wird. Wie genau die Überführung von Giralgeld in Geldfonds von statten gehen soll, wird nicht ausgeführt.

Kotlikoff zufolge soll neues, zusätzliches Geld ausschließlich vom Staat kommen, in Anlehnung an Sec.8 der US-Verfassung, wonach dem Kongress das Geldregal zusteht. Wie das im genaueren geschehen soll, bleibt wiederum unausgeführt. Banken bzw die einzelnen Fonds, so schreibt er weiter, dürfen und können selbst keine Zahlungsmittel mehr in Umlauf geben. Sie sollen auch keine Schuldverschreibungen und andere Wertpapiere mehr emittieren. Banken, so Kotli­koff, werden aufgelöst in Fonds, und sie werden als solche zu reinen Geldintermediären. Eigengeschäfte über ihren Fondszweck hinaus sollen ihnen, in Ver­all­­gemeinerung der Volcker-Regel, verboten sein.

Kotlikoff zufolge erfülle der Fondsansatz die Funktion des 100%-Banking. Das tut der Ansatz jedoch nicht per se, sondern dadurch, dass die Geldfonds einer 100%-Reservedeckung unterliegen sollen. Die Geldmenge M1 wäre identisch mit dem umlaufenden Bargeld plus der Summe der Geldbestände in Geldfonds.[11] Das wirft abermals alle Funktions- und Umstellungsfragen eines 100%-Reserve­­systems auf (vgl. die Beiträge zu 100%-Reserve auf dieser Website). Kotlikoff befasst sich damit nicht. Überhaupt wird der Sinn und Zweck eines solchen Ansatzes ebenso wenig thematisiert wie seine Grenzen. Eine Trennung zwischen Geldmanagement (Servicebanking), Einlage- und Kreditbanking sowie Investmentbanking ist bei Kotlikoff formal gegeben. Jedoch wird nichts über ihr Zusammenwirken gesagt, insbesondere nichts zum Thema von Invest­ment­banking auf der Grundlage von Kredit, also dem Problem der kreditären Aufhebelung von Finanzmarkt­spekulation, feindlichen Übernahmen u.a. Der generalisierte Fondsansatz bleibt somit eine radikale Form von Trennbankenordnung als Selbstzweck. Einen eigenständigen Weg zur Unterbindung fraktionalen Reservebankings stellt der Ansatz ohnehin nicht dar.

 

 

 

 

Fußnoten 

 

[1] Auszug aus Monetäre Modernisierung, 3.Aufl., Marburg: Metropolis, 2013, 218–226.

[2] Heakal 2009. Für weitere Informationen danke ich Mitgliedern des American Monetary Institute.

[3] Ferguson 2008 320ff.

[4] King 2010, ICB 2011.

[5] The Economist, January 30th, 2010, 79.

[6] Allais 1988 202. Auch Gomez 2008 und 2010.

[7] Gocht 1975 78–88.                                            

[8] Fisher 1935 9–11; dt. 2007 14f.

[9] Huber 2005 321ff.

[10] Kotlikoff 2010.

[11] Kotlikoff 2010 132–136.

 

Literatur

Kotlikoff, Laurence J. 2010: Jimmy Stewart is Dead. Ending the World’s Ongoing Financial Plague with Limited Purpose Banking, Hoboken, NJ: John Wiley and Sons.

Huber, Joseph 2005: Grundgesetz-Szenario. 159 Artikel für einen neuen Gesell­schaftsvertrag, Frankfurt: Büchergilde.

Fisher, Irving 1935: 100% Money, Works Vol. 11, ed. and introduced by Wil­liam J. Barber, London: Pickering & Chatto, 1997. Dt. 2007: 100%-Geld, Kiel: Verlag für Sozialökonomie.

Gocht, Rolf 1975: Kritische Betrachtungen zur nationalen und internationalen Geld­ord­nung, Berlin: Duncker & Humblot.

Allais, Maurice 1988: L'Impôt sur le capital et la réforme monétaire, Paris: Hermann Éditeurs des Sciences et des Arts, Nouvelle édition. Première édition 1977.

Allais, Maurice 1987: The Credit Mechanism and its Implications, in: Feiwel, George R. (Ed.) 1987, Arrow and the Foundations of the Theory of Eco­nomic Policy. Essays in Honor of Kenneth J. Arrow, New York: NYU Press, 491–561.

Gomez, Christian 2008: Pour une réforme radicale du système bancaire, Le Temps, Economie & Finance, samedi 11 octobre 2008.

Gomez, Christian 2010: 100% money. Une 'vielle' idée peut-elle sauver l'économie mondiale? http://osonsallais.wordpress.com/2010/02/22/christian-gomez-100-money.

King, Mervyn A. 2010: Banking - From Bagehot to Basel, and Back Again. The Second Bagehot Lecture, Buttonwood Gathering, New York City, 25 October 2010. Ursprünglich unter dem Title: Misconceived Men of Très Haute Banque. Our Central Bankers.  - www.bankofengland.co.uk/publications/speeches/2010/speech455.pdf.

Ferguson, Niall 2008: The Ascent of Money. A Financial History of the World, London: Penguin/Allen Lane.

Heakal, Reem 2009: What Was The Glass-Steagall Act? www.investopedia. com/articles/03/071603.asp. Dec 2009.